Startsida / Nyheter
Vad skulle hända om all upphandling blev innovationsvänlig, och alla innovationsprocesser i offentlig sektor upphandlingsvänliga? I den här artikeln utreder och analyserar Lina Svensberg, innovationsledare i DigitalWell Arena, den begreppsflora som finns i skärningspunkten mellan innovation och upphandling.
Begreppen i skärningspunkten mellan offentlig upphandling och innovation är många – och ofta otydligt definierade. Vi talar om innovationsupphandling, innovationsvänlig upphandling, innovation i upphandling, innovationsfrämjande upphandling – men vad betyder de egentligen, och hur hänger de ihop?
Den här artikeln har flera syften. Dels vill jag underlätta diskussioner genom att reda ut centrala begrepp, resonera kring deras inbördes relationer och föreslå definitioner. Jag vill också sortera begreppen utifrån tre nivåer: syften, angreppssätt och förfaranden.
Men syftet är också att öppna för ett perspektivskifte. Jag skulle därför vilja introducera begreppet upphandlingsvänliga innovationsprocesser som ett komplement till innovationsvänliga upphandlingsprocesser.
Alla åsikter i artikeln är mina egna, men självklart formade genom arbetet i ekosystemet kring DigitalWell Arena. Där jag hänvisar till officiella definitioner anger jag källan. Jag välkomnar såklart inspel och andra perspektiv – det här är en evigt pågående utforskande resa
Lina Svensberg, Innovation Manager i Digitalwell Arena, har ett glödande engagemang och intresse för hur upphandling kan driva innovation.
Offentlig upphandling kan användas som ett strategiskt verktyg för att uppnå olika mål inom samhällsutveckling. EU beskriver tre huvudområden inom strategisk upphandling[1]:
Dessa kategorier är inte alltid strikt åtskilda, utan kan överlappa i praktiken. En upphandling kan exempelvis både främja innovation och ha en positiv social påverkan. Det är därför viktigt att förstå dessa kategorier som olika perspektiv på hur upphandling kan användas strategiskt.
Utöver dessa tre områden kan upphandling användas för att uppnå ytterligare strategiska aspekter, exempelvis[3]:
Ett viktigt första steg i att förstå dessa begrepp är att skilja mellan varför vi använder upphandling som ett strategiskt verktyg (syfte) och hur vi genomför upphandlingar för att uppnå dessa syften (angreppssätt). Denna distinktion är central för att undvika begreppsförvirring och kommer att ligga till grund för de definitioner som följer.
Innovation procurement är en central del av strategisk upphandling, med potential att forma marknader och stödja utvecklingen och spridningen av innovativa lösningar. I EU-kommissionens Guidance on Innovation Procurement (2021)[4] definieras innovation procurement på följande sätt:
“Innovation procurement” refers to any procurement that has one or both of the following aspects:
Vad innebär innovation i detta sammanhang?
För att förstå innovation procurement behöver vi börja med att definiera innovation. I Guidance on Innovation Procurement hänvisas till följande definitioner av innovation:
Enligt artikel 2(22) i EU:s direktiv 2014/24/EU:
“the implementation of a new or significantly improved product, service or process, including but not limited to production, building or construction processes, a new marketing method, or a new organisational method in business practices, workplace organisation or external relations inter alia with the purpose of helping to solve societal challenges or to support the Europe 2020 strategy for smart, sustainable and inclusive growth”
Enligt OECD:s Oslo Manual (2018):
“a new or improved product or process (or combination thereof) that differs significantly from the unit’s previous products or processes and that has been made available to potential users (product) or brought into use by the unit (process).”
Gemensam för ovanstående, och de flesta andra definitioner av innovation är att innovation handlar om nytt och nyttigt värdeskapande. Det innebär att innovationen måste tillämpas på en marknad/i samhället för att nyttan hos innovationen ska kunna avgöras.
Vad innebär “Buying the outcomes of innovation”?
I Guidance of Innovation Procurement definieras begreppet på följande sätt:
“the public buyer, instead of buying off-the-shelf, acts as an early adopter and buys a product, service or process that is new to the market and contains substantially novel characteristics.”
Och begreppet “early adopter” definieras enligt följande:
Early adopters refer to the first 20% customers on the market that are buying a new or significantly improved product, service or process. This includes procurements of products, services or processes that have already been demonstrated on a small scale and may be nearly or already in small quantity on the market, but that have not been widely adopted by the market yet. This also includes existing solutions that are to be utilised in a new and innovative way.
Reflektion
Enligt denna definition är innovation procurement inte begränsat till lösningar som inte finns på marknaden. Det inkluderar även early adopters, vilket EU definierar som de första 20 % av kunderna på marknaden. Detta är intressant i relation till hur vi i Sverige ofta använder termen ”innovationsupphandling”. Generellt menar vi då upphandling av lösningar som inte tidigare funnits på marknaden. Ur ett spridningsperspektiv är det dock centralt att nya lösningar används av fler än den första kunden.
PPI är ett angreppssätt som beskrivs av EU-kommissionen (Research and Innovation) som en process i tre väl definierade steg[5] (min översättning):
Pre-Commercial Procurement (PCP) är ett sätt för offentliga myndigheter att upphandla forsknings- och utvecklingstjänster (FoU) för att driva fram nya lösningar, samtidigt som man undviker statsstödsproblematik. I den PCP communication[6] som EU-kommissionen (research and innovation) [7] hänvisar till i beskrivningen av PCP, står följande.
“This Communication addresses the concept of ”pre-commercial procurement” which concerns the Research and Development (R&D) phase before commercialisation. For the purpose of this communication ”pre-commercial procurement” is intended to describe an approach to procuring R&D services other than those where ”the benefits accrue exclusively to the contracting authority for its use in the conduct of its own affairs, on condition that the service provided is wholly remunerated by the contracting authority5,6” and that does not constitute State aid.”
PCP kännetecknas av tre huvudelement[8]:
Jag har försökt hitta en tydlig definition av hur EU-kommissionen definierar innovation-friendly procurement, men i de officiella EU-dokument jag har granskat beskriver man snarare begrepp som ”innovation-friendly procurement practices” och ”innovation-friendly tools for all types of procedures” i samma Guidance on Innovation Procurement som tidigare nämnts. (Om det finns dokument där just begreppet ”innovation-friendly procurement” definieras, skulle jag gärna få det skickat till mig!)
Under rubriken ”innovation-friendly tools” beskrivs aktiviteter som:
Vidare beskriver man under rubriken ”Specific innovation friendly procurement processes” följande processer
Det svenska begreppet innovationsupphandling har sitt ursprung i den statliga offentliga utredningen Innovationsupphandling (SOU 2010:56). Här stötte jag på något intressant! Såväl PRV som UHM hänvisar till utredningen i följande definition ”Innovationsupphandling: upphandling som främjar utveckling och införande av nyskapande och bärkraftiga lösningar, innovationer.”
Men i själva utredningen så finns inte den definitionen med, såvitt jag kan se. Där skriver man istället följande, som definition på begreppet innovationsupphandling:
”I direktivet anges vad som menas med innovationsupphandling. Där står att ”Med innovationsupphandling avses i dessa direktiv upphandling av i förväg okända lösningar på ett definierat problem eller behov för vilka det ibland ännu inte har etablerats någon marknad.”
Utredningen föreslår dock en vidare tolkning för att även omfatta oprövade lösningar:
”Vi vill här vidga synsättet till att förutom okända lösningar även inbegripa lösningar som är oprövade och därmed inte helt kända”
Det här skulle kunna vara en mindre kuriositet, om det inte vore för att det finns en avgörande skillnad mellan definitionerna. I utredningen skrivs förvisso att man vill vidga direktivets definition och även inbegripa oprövade lösningar. Men i formuleringen ”Innovationsupphandling: upphandling som främjar utveckling och införande av nyskapande och bärkraftiga lösningar, innovationer.” kan man även inkludera lösningar som är prövade, men i mindre skala – och det ligger i så fall mycket närmare EU-kommissionens definition där även early adopters inkluderas, vilket jag beskriver i en tidigare reflektion.
I utredningen betonas vikten av att beakta följande parallella ansatser
Under rubriken Innovationsvänlig upphandling skriver man följande[9]:
”Den viktigaste aspekten är att i princip all offentlig upphandling bör bli innovationsvänlig. Med innovationsvänlig menas att vid normal upphandling är det viktigt att upphandlingen genomförs så att nya innovativa lösningar inte utestängs eller missgynnas. Utredningen har erfarit att det finns en oro främst bland innovativa företag men även inom offentlig sektor att många upphandlingar i det närmaste slentrianmässigt utformas så att den upphandlande myndighet eller enheten efterfrågar samma lösning som vid den senaste upphandlingen. Det finns inom ramen för de vanliga upp handlingsförfaranden inom LOU/LUF goda förutsättningar att göra upphandlingarna mera innovationsvänliga. Det handlar mycket om hur myndigheten beskriver sina behov och vilka alternativa lösningar som myndigheten är beredd att pröva. Användning av funktionsupphandling kan också vara innovationsvänliga.”
Följande står i utredningen:
”Givetvis är det så att uppfattningen om behov till stor del är ett subjektivt begrepp som också styrs av förändringar av den generella teknik- eller kunskapsnivån. Således kan en kunskapsförändring göra en myndighet medveten om dess behov. Att innovationsupphandling är en efterfrågestyrd innovationsprocess är i sig inget hinder för att en innovatör i vissa fall kan väcka frågan om en myndighet har ett behov till vilket innovatören tror sig ha en lösning. Det finns därför inte skäl för att alltid föreskriva en slags strikt kausalitet där behovet alltid måste vara tydligt dokumenterat och värderat innan en myndighet kan ha diskussioner med en innovatör.
Ovan stycke stämmer väl med min egen erfarenhet på området – att strikt skilja på behovsdriven/efterfrågedriven innovation och näringslivsdriven innovation gör att nyanserna i samspelet däremellan går förlorade.
Exempelvis kan en kurator i sin yrkesroll identifiera att sociogram är en effektiv metod för att förebygga utanförskap i skolklasser. Samtidigt är metoden tidskrävande att genomföra manuellt med papper och penna. För att lösa detta startar kuratorn ett företag och utvecklar en digital lösning som därefter köps in av flera kommuner. Är detta en behovsdriven eller näringslivsdriven innovation?
Ett annat exempel är en innovationsupphandling där en kommun och ett företag samskapar en digital ledsagartjänst. Efter att ha utvecklats för kommunens specifika behov säljer företaget senare tjänsten vidare till andra kommuner. Hos några av kommunerna samutvecklas nya funktioner. Är detta en behovsdriven eller näringslivsdriven innovation?
En central del av varje innovationsprocess är interaktionen med innovationen i alla dess former, vilket leder till insikter hos såväl de som använder, som de som utvecklar innovationen, vilket ytterligare luckrar upp kategoriseringen i näringslivsdrivna och behovs/efterfrågedrivna innovationer. Målet bör därför vara att skapa situationer där näringslivets drivkrafter aktivt bidrar till att möta användarnas behov i offentlig sektor, snarare än att försöka kategorisera processen som antingen behovs- eller näringslivsdriven.
Jag anser att det finns flera olika nivåer som vi behöver klargöra innan vi kan gå vidare med att definiera begrepp.
Först skulle jag vilja ta fasta på innovationsupphandlingsutredningens påstående att ”Den viktigaste aspekten är att i princip all offentlig upphandling bör bli innovationsvänlig[10]. Med innovationsvänlig menas att vid normal upphandling är det viktigt att upphandlingen genomförs så att nya innovativa lösningar inte utestängs eller missgynnas.
Det innebär att jag skulle vilja se begreppet innovationsvänlig upphandling som ett paraplybegrepp, vilket innebär att en upphandling, oavsett specifikt syfte, angreppssätt eller förfarande, kan vara innovationsvänlig, om den utformas så att den inte utestänger eller missgynnar potentiella innovativa lösningar. På så sätt kan man till och med se innovationvänlig upphandling som ett ännu bredare begrepp än strategisk upphandling, och de strategiska syften som nämns nedan – innovationsvänlig upphandling säger inte att syftet är att upphandla innovativa lösningar, bara att de inte ska utestängas eller missgynnas.
Detta harmoniserar, anser jag, med EU-kommissionens användning av begreppen innovation-friendly tools/processes – en innovation-friendly procurement skulle alltså kunna vara en upphandling där någon form av innovation-friendly tools/processes används – alltså angreppssätt för att säkerställa att nya innovativa lösningar inte utestängs eller missgynnas, som en miniminivå.[11]
Det strategiska syftet med upphandlingen – vad vill vi uppnå? – ”Varför”
Precis som EU-kommissionen framhåller i sin diskussion om strategic procurement kan upphandlingsinstrumentet användas för att driva utveckling inom olika strategiskt viktiga områden, utöver att möta användarnas omedelbara behov.
De tre huvudområdena som lyfts fram är:
Utöver dessa områden kan flera andra aspekter av syften identifieras på denna nivå, såsom:
Centrala aspekter att beakta på denna nivå:
Angreppssättet beskriver de metoder och processer som används för att uppnå de strategiska syftena, och jag väljer att kategorisera dem enligt följande, inklusive förslag på kortfattade definitioner. Det är inte en heltäckande lista, och nya angreppssätt utvecklas även löpande.
Funktionskrav
Att beskriva vad som ska uppnås snarare än hur, vilket öppnar för innovativa lösningar. Upphandlingar där funktionskrav används kallas ibland funktionsupphandling.
Behovsanalyser och marknadsdialoger
Det finns en mängd olika sätt att genomföra behovsanalyser och marknadsdialoger på i syfte att utforma upphandlingar på ett innovationsvänligt sätt, eller att uppnå andra strategiska syften, inklusive innovation.
Att öppna för innovation och utveckling under avtalsperioden
Ett område som ofta kommer upp i diskussioner med upphandlare, som faller utanför definitionen av innovationsupphandling (såsom den definieras nedan) men som icke desto mindre är ett sätt att öppna för innovativa lösningar att utvecklas.
Public Procurement of Innovation (PPI)
PPI är ett angreppssätt består av tre väl definierade steg, där offentliga köpare först samlar tillräcklig köpkraft (en eller flera köpare), sedan uttrycker intentionen att köpa lösningar med en viss funktionalitet, om marknaden är villig att utveckla den, och därefter upphandlar lösningen genom något av de vanliga förfarandena.
Piloter och tester
Syftet här skapa insikter genom att testa en lösning i en liten del av verksamheten, som underlag inför utformning av en potentiell kommande större upphandling. Tester och piloter direktupphandlas ofta (men inte alltid).
Demand Acceleration-upphandlingar
Att upphandla enligt ramverket för demand acceleration är ett exempel på angreppssätt som syftar till att driva näringslivsutveckling och skiljer sig tydligt från de andra. Detta specifika angreppsätt bygger på investeringslogik, entreprenöriell affärsutveckling (eng. venture development och entrepreneurial discovery) och att sätta innovationsprocessen i centrum[12]. Traditionell finansieringslogik vs investeringslogik handlar om hur offerter och resultat utvärderas resultat i processen. Traditionellt bedöms offerter och resultat enbart utifrån ett kundperspektiv medan investeringslogiken sätter offerten/resultatet i ett marknadsperspektiv. Erbjudandets marknadspotential, affärsmodellens skalbarhet och företagets förmåga och vilja att exploatera potentialen är avgörande kriterier för valet av leverantör (samtidigt som leveransen/värdeerbjudandet självklart ska möta de behov som triggade upphandlingen). Entreprenöriell affärsutveckling (venture development och entrepreneurial discovery) innebär bland annat att processerna utformas för att hantera oförutsägbarhet, genom exempelvis stegvisa processer baserad på principen affordable loss.
Förkommersiell upphandling (PCP)
Att upphandla FoU-tjänster i form av förkommersiell upphandling (PCP) (istället för anslag eller bidrag), är ett angreppssätt för att finansiera FoU.
Förfaranden är de formella metoder som används för att implementera angreppssätten. Upphandlingsmyndigheten beskriver följande förfaranden:
Jag skulle vilja se valet av förfarande som en administrativ konsekvens av:
Upphandling som genomförs på ett sätt som innebär att nya innovativa lösningar inte utestängs eller missgynnas. Detta kan uppnås på en mängd olika sätt. I princip all upphandling kan vara innovationsvänlig. [14]
Inspirerade av EU:s definition av innovation procurement så kan vi definiera innovationsupphandling som att antingen
Och jag skulle vilja lägga till en dimension, som jag anser saknas i EU:s definition:
För att kunna navigera i resonemang kring innovation och upphandling är det avgörande att separera olika aspekter av begreppet ”upphandling”, som jag upplever ofta blandas ihop.
När vi diskuterar påståenden som ”upphandling är ett hinder för innovation” eller ”upphandling är inget hinder för innovation” (jag hör båda påståendena ofta) så finns det en stor risk att vi pratar förbi varandra om vi klargör vilken aspekt av upphandling vi menar. Interna upphandlingsprocesser kan mycket väl hindra innovation – men det finns egentligen inget som säger att principerna för offentlig upphandling hindrar innovation sig, syftet med dem är att stimulera konkurrens.
Samtidigt genomförs många innovationsprocesser och innovationsprojekt där företag och offentliga köpare samarbetar ”utanför” principerna för offentlig upphandling. I de fallen blir ofta ”upphandling ett hinder”, då leverantörer kan ha fått otillbörliga konkurrensfördelar. Detta hade kunnat undvikas om principerna för offentlig upphandling hade följts från början. Samtidigt kan det vara svårt för exempelvis innovationsledare att få stöd från personer med upphandlingskompetens i organisationen, innan ”upphandlingsprocessen” har startat.
Enligt mig finns det en grundläggande skillnad mellan innovationsprocesser och upphandlingsprocesser, så som de vanligtvis utformas. Där innovation är en i grunden oförutsägbar process, bygger normalt sett upphandlingsprocesser på förutsägbarhet – att utvärdera anbud mot på förhand definierade krav. Det innebär en fundamental skillnad mellan att integrera innovation i en upphandlingsprocess, och att integrera upphandling i en innovationsprocess. Att utgå ifrån en innovationsprocesslogik ger även en annan flexibilitet i de fall där man på förhand inte vet om en upphandling kommer att ske, eller i så fall av vad eller av vem – men man samtidigt vill skapa goda förutsättningar för upphandlingar i de fall det är relevant för att driva processen framåt[15].
Precis som att all upphandling kan vara innovationsvänlig, vill jag vända på begreppen och lyfta fram en annan problematik. Idag ser jag alldeles för många innovationsprocesser där offentliga köpare och företag inte tar hänsyn till upphandlingens grundprinciper, vilket leder till att lösningarna varken upphandlas eller implementeras på ett effektivt sätt.
Separationen mellan upphandlingsprocesser och innovationsprocesser är enligt min mening ett stort problem. Det finns många innovationsledare inom offentlig sektor som har begränsad kunskap om hur upphandling fungerar, samtidigt som alltför många innovationsprojekt inte tar hänsyn till de faktiska marknadsvillkor som offentliga kunder verkar under.
Om vi verkligen vill att upphandling ska driva innovation i högre grad, behöver vi lyfta blicken. Det räcker inte att bara integrera innovation i upphandlingsprocesserna – vi måste också utforska hur upphandling kan integreras i innovationsprocesserna. Detta är, enligt min mening, ett stort och nästan helt outvecklat område med enorm potential. Därför skulle jag vilja slå ett slag för ytterligare ett begrepp:
Innovationsprocesser som inkluderar såväl offentliga behovsägare som företag, och som drivs i syfte att de lösningar som processen resulterar i ska kunna upphandlas, implementeras och användas. Detta stärker kopplingen mellan innovations- och upphandlingsprocesser och bidrar till långsiktig användning av resultaten.
I den perfekta av världar skulle inte bara all upphandling vara innovationsvänlig – alla innovationsprocesser där offentliga köpare och företag möts skulle även vara upphandlingsvänliga – det vill säga genomföras i enlighet med de fem grundläggande principerna för offentlig upphandling.
Vi använder cookies för att förbättra din användarupplevelse och för att samla in information om ditt besök hos oss. Läs mer
Cookies sparar information om hur du använder webbplatsen, data som kan återanvändas. Läs mer
Nödvändiga för att hemsidan ska fungera.
Läs mer
Dessa cookies är nödvändiga för att webbplatsen ska fungera och kan inte stängas av i våra system. De används till exempel när du ställer in personliga preferenser. Du kan ställa in så att din webbläsare blockerar eller varnar dig om dessa cookies, men vissa delar av webbplatsen fungerar inte då.
close-cookie-bar
wants-ec-cookies
wants-fc-cookies
wants-mc-cookies
wants-ac-cookies
Mäter användarmönster och skapar statistik.
Dessa cookies används för att samla in besöksstatistik på vår hemsida. Statistiken använder vi till exempel för att se vilka sidor som är populära, och vilka som verkar vara svåra att hitta.
_ga_4XLZVZHWCP
_ga
_gid
